英国消减财政支出：分析与启示

李  欣

2020年第15期（总第667期）

中国财政科学研究院          二○二○年四月十三日

 内容提要：近年来，英国政府为降低2008年金融危机救助过程中扩张性财政政策带来的高额债务，从2009/2010财年开始持续消减公共部门支出，到2018/2019财年公共部门支出占GDP比重已经下降到危机前的水平，同时支出结构也发生明显调整，既有积极效果也有不良影响。英国消减和调整支出对我国财政收入增速明显下降，“三保”、脱贫攻坚、新冠疫情防控救治等支出必须予以保障形势下，积极财政政策如何更加积极有为的启示如下：第一，中国不应该消减支出总量；第二，从长远看我国积极财政政策的实施需要提高收入和进一步理顺政府与市场的关系来保驾护航；第三，依据支出优先顺序安排各类支出；第四，拟定各类支出改革和调整方向。

 关键词：支出调整 英国 启示

 我国连续两年大规模减税降费，财政收入增速明显下降，保障“三保”支出的同时，还要确保脱贫攻坚任务完成，做好新冠疫情防控救治并缓解疫情对经济影响，消减和调整其他支出成为必须要考虑的议题。本文通过对英国2009/2010财年以来消减财政支出过程的回顾，对英国消减支出的成效和积累的问题进行了反思，希望能够对我国当前如何更好发挥积极财政政策的作用、如何精打细算把好钢用在刀刃上，提供借鉴和参考。

一、英国近年来持续全面地消减财政支出

 英国持续消减财政支出始于2009/2010财年，终于2018/2019财年，背景和具体消减情况如下：

 （一）高债务迫使英国消减支出

 2008年全球金融危机爆发后，英国为减轻危机对国家、企业和个人的冲击，实施了超常规的扩张性财政政策，政府支出和赤字大幅增加。2009/2010财年，公共部门净借款（赤字）占GDP的比重一度高达9.9%。在这种背景下，公共部门净债务占GDP比重不断攀升，在2016/2017财年达到顶峰，2017/2018财年虽然略有下降，但仍然高达85.0%。如果把债务平均到每个家庭，约为6.5万英镑。国家的利息负担很重，如果将利息支出看作是一个部门的支出，那么它将排在部门支出的第3位（排在第1和第2位的分别是卫生部和教育部）。

 无论从欧盟的规定还是自身角度考虑，英国都必须把债务水平降下来。受欧盟《稳定和增长公约》关于赤字率和债务率的制约，英国必须把过高的债务率降下来。2017/2018财年，按照稳定和增长公约的统计口径，英国的债务率为GDP的85.6%，远远高于公约60%的上限要求，而且根据英国预算责任办公室的预测，即使到2023/2024财年，该比率仍然高达80.8%。同时，过高的债务水平导致利息负担过重，增加了代际不公，财政健康和稳定程度不断下降，影响财政的可持续性，财政可以发挥作用的空间下降，财政风险加大，因此消减支出、改善财政状况，势在必行。

 （二）公共部门各类支出均被消减

 从2009/2010财年开始，英国公共部门（服务）支出占GDP比重持续保持下降态势。到2018/2019财年，公共部门支出占GDP比重与2009/2010财年相比下降6.2个百分点，降幅为14.8%，与危机前的2006/2007财年相比下降0.1个百分点，降幅为0.3%，实现了公共部门支出总量相对于GDP比重的持续下降并且已经下降到危机前的水平，在财政稳定和可持续道路上稳步前进。

 表1   公共部门（服务）支出占GDP比重及其变动：功能分类（部分财年）

                                                                                      （单位：占GDP比重，%）

  资料来源：HM Treasury, Statistical Bulletin: Public Spending Statistics November 2019, Table 10b, November 2019，英国财政部网站。

  注：变动为计算得出，欧盟相关支出的变动没有计算。

 按功能分类，英国公共部门支出分为10类，他们是一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济服务、环境保护、住房和社区服务、医疗、娱乐文化和宗教、教育、社会保障，此外还有1项为欧盟相关支出。与2009/2010财年相比，各类支出都有所消减。从各类支出占GDP比重下降的百分点来看，各类支出下降的百分点从高到低依次为：社会保障（1.6）、教育（1.6）、公共秩序和安全（0.7）、国防（0.5）、医疗（0.4）、住房和社区服务（0.4）、一般公共服务（0.3）、经济服务（0.3）、娱乐文化和宗教（0.3）、环境保护（0.2）。从各类支出下降幅度来看，各类支出下降幅度从高到低依次为：住房和社区服务（40.0%）、娱乐文化和宗教（37.5%）、公共秩序和安全（31.8%）、环境保护（28.6%）、教育（28.1%）、国防（20.8%）、社会保障（11.2%）、经济服务（9.7%）、一般公共服务（7.5%）、医疗（5.3%）。

二、英国支出结构的变化及其原因分析

 英国不仅成功实现了支出总量的消减，公共部门支出占GDP比重与2008年全球金融危机之前基本持平。而且英国在支出消减中融入了明显的结构性调整。排在第1和第2位的支出类别，社会保障、医疗的地位进一步得到稳固和提高，说明对个人和家庭的保障水平得到了明显提升；另外经济服务也得到了更多关注；而其他支出都被消减，其中较为明显和影响较大的有教育、公共秩序和安全等。

 （一）支出结构发生明显变化

 从2009/2010财年开始，英国就着手临时性危机援助措施的退出，消减公共支出和压缩赤字。公共部门支出占GDP比重从41.9%的高位一路下降至2018/2019财年的35.7%，与危机前2006/2007财年的35.8%基本持平并略有下降。这样短期内大幅消减支出的做法在英国历史上也是十分罕见的。

 与2006/2007财年相比，英国公共部门的支出结构发生明显调整。考虑到2008年全球金融危机以前的十年间，英国公共部门支出占GDP比重和支出结构都较为稳定，没有大的变化，因此选择2006/2007财年作为参照对象。与2006/2007财年相比，2018/2019财年各类支出占GDP比重发生增加的类别（及增加的百分点）如下：医疗（0.8）、社会保障（0.8）、经济服务（0.3）；下降的类别（及下降的百分点）如下：教育（0.8）、公共秩序和安全（0.5）、一般公共服务（0.3）、国防（0.3）、娱乐文化和宗教（0.3）、住房和社区服务（0.2）、环境保护（0.1）。各类支出增长幅度从高到低依次为：医疗12.7%、经济服务12.0%、社会保障6.7%；各类支出消减幅度从高到低依次为：娱乐文化和宗教37.5%、公共秩序和安全25.0%、住房和社区服务25.0%、环境保护16.7%、教育16.3%、国防13.6%、一般公共服务7.5%。

 （二）不同类型支出的调整方向存在差异

 第一，医疗支出的重要性得到明显提升。通常，支出总量较大的支出类别被消减的可能性会更高，但是医疗支出作为支出排在第2位的支出类别，与2009/2010财年相比，其支出占GDP比重仅仅被下调0.4个百分点，下降幅度只有5.3%，是降幅最小的支出类别，与2006/2007财年相比，其支出占GDP比重增加0.8个百分点，增幅为12.7%。究其原因，英国政府一直把医疗支出放在重要的位置，近些年来英国就业率一直较高，劳动力需求旺盛，政府想方设法提高劳动力供给和增加劳动生产率，而医疗支出可以通过医疗服务让因病退出劳动力市场的人们重返工作岗位，以及通过提高劳动力身体健康程度增加劳动生产率。

 第二，社会保障支出的重要性也得到提升。虽然与2009/2010财年相比，社会保障支出消减得较为明显，但是与2006/2007财年相比，社会保障支出占GDP比重仍然增加0.8个百分点，增幅为6.7%。社会保障支出和医疗支出分别是英国排名第1和第2位的支出类别，占支出比重分别约为1/3和1/5，其地位因为危机的原因都得到加强。最近一句话很流行，“我们不知道意外和明天哪个先到”，为了应对经济、社会、公共安全等等的不确定性，社会保障和医疗是屏障和基石，面对暂时的困难和疾病可以给予重新再来的信心和保障。

 第三，经济服务支出也得到了加强。与危机前相比，经济服务支出占GDP比重没有被消减，其原因可能在于危机暴露出经济体系中存在的各种问题和风险，提升了政府管理经济事务和增进经济服务的必要性。

 第四，教育支出的重要性明显下降。无论与2009/2010财年还是2006/2007财年相比，教育支出占GDP比重都是下调得最多的支出类别，分别下调1.6和0.8个百分点，降幅分别为28.1%和16.3%。作为排在支出第3位的支出类别与排在其前面的社会保障、医疗，和排在其后的一般公共服务、经济服务相比，其下降的百分点和幅度都要更大。其原因在于，近些年来，英国对教育的投入主要体现在职业教育、培训和学徒上，教育支出占GDP比重下降较为明显。教育资金更多地投入到实用性和短期即可见效的方面，在义务教育、高中和大学教育方面的投入没有明显的提高。其不利影响可能将需要一段时期才会得以全面反映，如普通和困难家庭子女教育水平难以提升、机会的不平等和社会阶层的固化等等。

 第五，国防、公共秩序和安全支出被大幅消减。这两类支出总量不高，占GDP比重都在2%左右，但是在消减支出的过程中，无论从支出占GDP比重还是消减幅度来看，这两类支出消减得都比较明显，特别是公共秩序和安全支出。这将对英国在世界范围发挥作用以及维护英国国内安全，打击犯罪和反恐产生极其不利的影响。

三、英国支出调整的困境及出路

 英国债务率还将长期维持高位，而公共部门支出占GDP比重已经下降到2006/2007财年的水平，那么英国政府下一步将如何采取行动？支出是否要继续消减？如果消减，那么消减哪类支出呢？英国陷入两难的困境，面临艰难的选择。

 （一）面临进退两难的困境

 一方面，英国债务率难以在短期内明显下降。2017/2018财年，公共部门净债务占GDP的85.0%，按照预算责任办公室的预测，维持现有政策不变的情况下，到2023/2024财年有望下降到74.1%。也就是说，即使现有政策不发生变化，要想在本世纪20年代把债务率降到合适的理想空间的可能性仍然相当低，因此还需要采取更积极的措施。

 而另一方面，目前的支出消减措施虽然对就业人口给予了更多保障，但是牺牲了长远和均衡发展的机会和可能，特别是边远落后地区和贫困人口的长远发展。因此这种消减支出的措施也不适合继续长期实施。

 因此，在债务还将长期维持高位，而支出消减措施存在问题的情况下，英国未来的支出调整面临着进退两难的困境，如果消减支出那么社会不平衡会继续恶化，如果不消减支出债务消减将需要更长的时间，财政将面临更多不确定性的挑战。

 （二）脱欧提供新的出路

 脱欧给了英国另一条出路或者说另外一种选择。脱欧后的英国在国家政策方面有了完全的自主权，在财政方面就赤字和支出调整有了更多选择。就约翰逊政府，特别是首相本人公开发表的观点来看，英国的政策可能将会有重大的调整，可能对内会致力于提升基本公共服务供给的均等化水平，给家庭和个人提供更多发展的机会和可能，对外会以更积极的姿态参与国际合作。具体到财政方面，可能包括：提升教育水平落后地区的教学水平，给贫困家庭的子女更多教育补贴和奖学金，增加边远落后不发达地区的基础设施建设和运输能力，雇佣更多警察等等。

 （三）新冠疫情导致公共部门支出和政府担保的大幅增加

 新冠疫情在英国从单纯的境外输入到本土的爆发和蔓延，使英国阻止疫情的设想破灭，现在处于延缓疫情传播和扩散的阶段。英国政府应对疫情的针对点是三个角度，一是保障相应公共服务的提供，二是对受影响的个人给予支持，三是对受影响的企业给予支持。在2020/2021财年，截至3月底出台的政策措施，英国应对新冠肺炎疫情的公共部门支出达300亿英镑，相当于其GDP的1.3%。一揽子政府背书和担保贷款计划的初始担保金额为3,300亿英镑，相当于英国GDP的15%。而且英国政府宣布这只是“及时的有针对性的暂时性计划”，政府还将继续监控疫情形势，随时准备根据情况和需要提供更多的支持。

四、对我国的启示

 我国在财政收入增速明显下降，“三保”、脱贫攻坚、新冠疫情防控救治等支出必须予以保障的情况下，必须积极想办法确保财政政策更加积极有为。通过对英国大幅消减公共部门支出过程的回顾，可以发现英国消减支出既有债务过高的内在原因，也有条约的外部约束，有些支出的消减牺牲了长远和均衡发展的机会和可能，特别是边远落后地区和贫困人口的长远发展，社会不平衡继续恶化。因此，我国财政支出调整可从以下几个方面着眼：

 第一，当前的中国，财政支出在总量上还要保持适度增长，这也符合对积极财政政策更加积极有为的要求。就债务率来看，2018年，我国中央债余额149607.41亿，地方债余额183862亿，分别占GDP的16.3%和20.0%，合计为GDP的36.3%。从目前关于2019年的数据来看，债务率可能会上升几个百分点，中央和地方债务余额占GDP比重大约在40%上下。就支出占GDP比重来看，2018年我国国家财政支出220904.13亿，占GDP的24.0%，从目前公布的数据看2019年该指标为24.1%。与英国消减支出的背景相比，我国政府债务占GDP比重不高，财政支出占GDP比重也相对不高，因此没有消减支出总量的必要性，积极的财政政策更适合当前的中国。

 第二，虽然目前来看我国财政风险较小，但是积极财政政策的实施也需要提高收入和进一步理顺政府与市场的关系来保驾护航。目前来看，虽然我国财政整体风险不大而且可控，但是有两点需要引起特别的关注：一是全国一般公共预算赤字及其占GDP比重的增加，二是地方政府债务和金融机构救助的或有风险。英国消减支出的最终目的是降低赤字和消减债务，因此在消减支出的同时也在增加收入，2017/2018财年与2013/2014财年相比，中央及地方政府的经常性支出占GDP比重消减1.5个百分点，同期经常性收入占比增加1.3个百分点，可以看出，增加收入和消减支出是相互配合、相辅相成的。因此我国的积极财政政策要发挥作用而且不影响财政的长期稳定，也要考虑收入方面，增加收入占GDP的比重。虽然在目前新冠疫情背景下，不宜推出这样的措施，但是在疫情过后还是要考虑。具体措施可以考虑：一是控制减税降费的力度和节奏特别是个人所得税方面，二是要探讨增加收入的途径如提高烟、酒、高档消费品、环境不友好商品的消费税和资源税。而防范和化解地方政府债务和金融机构救助的或有风险，就需要进一步理顺政府和市场的关系，规范中央与地方政府的财政关系，加强对地方政府债务的监管，坚决落实投资风险由投资者承担，加大针对民众的投资风险宣传力度，大力打击欺诈类违法犯罪行为。只有这两方面做好了，才能够做到合理安排财政支出，使积极财政政策的实施更有保障。

 第三，财政资金的分配和调整要依据政府支出的优先顺序。财政支出花到哪，依据的是政府支出的优先顺序。英国公共部门支出按功能分类有10个类别，这10类支出中政府是有轻重缓急的，例如这些年来英国政府特别重视医疗支出，对国家医疗服务体系（NHS）的支持力度特别大，这也就是说根据优先顺序安排支出。按功能分类，我国一般预算支出分为10个类别，那要确定这些类别当前的大体支出比例和未来的调整方向。在确定各类支出的比重和未来调整方向时，既要参考发达经济体的支出结构及其调整特点，更要总结我国建国以来特别是改革开放以来的经验和教训，真正反映人民的期望和社会经济发展的方向。就短期来看，为在短期内控制疫情和减轻疫情对经济等的影响，财政压力明显增加，因此有必要在短期内消减一些不那么优先的支出，具体可参考英国支出消减的策略。

 第四，支出优先顺序的确定要以拟定各类支出改革和调整的方向为基础。胸有成竹，才能妙笔生花。以我国的医疗和医保体系为例，异地就医问题、急救的先诊疗后付款问题都需要得到解决。就医难、看病贵是普遍的反映，而同时医院的就诊和住院大楼不断新扩建，这就需要找找问题和矛盾的根源。在拟定任何改革措施前，我们必须先回答这样一个问题：我国到底需要（或要建立）一个什么样的医疗支出和医保体系？政府的医疗支出和对医保体系的支持应该投在哪里？从人群来看，是否应该是那些承担能力最弱的人群、那些暂时遇到困难的人群中在未来有发展空间和可能的人们；从方式上看，是否医保体系应该提供保险性质的服务，体现强制互助共济的性质，对超过一定限额的必要的医疗服务承担责任，同时政府提供人道主义的帮扶和对医疗体系提供（对特定人群、特殊疾病等的）差别化扶持为主和（以减轻缴费负担为目的的）无差别扶持为附的资金支持。

（作者单位：中国财政科学研究院）